El Estado colombiano enfrenta una encrucijada en la industria de las telecomunicaciones. Actualmente posee 32,5% de las acciones de Colombia Telecomunicaciones (Coltel) – operador de Movistar en Colombia – en sociedad con Telefónica de España, que ostenta el 67,5% restante.
Esta participación estatal, heredera de la antigua Telecom, ha estado en la mira de varios gobiernos para su venta. Sin embargo, el gobierno del presidente Gustavo Petro parece indeciso: necesita recursos ante la crisis fiscal, pero da señales de querer mantenerse como socio minoritario en el que sería un nuevo gigante de las telecomunicaciones tras la inminente fusión Movistar–Tigo.
Origen de la participación estatal en Movistar (Coltel)
La presencia accionaria del Estado en Movistar tiene raíces en la transformación del antiguo monopolio estatal de telecomunicaciones. Colombia Telecomunicaciones S.A. (Coltel) nació en 2003 tras la liquidación de la estatal Telecom, como una nueva sociedad “cero kilómetros” libre de las deudas de su antecesora.
En 2006, el gobierno colombiano subastó el 50% de Coltel, subasta que ganó Telefónica (España) por cerca de USD 370 millones, venciendo la oferta del magnate mexicano Carlos Slim (Claro).
Posteriormente, en 2012, Telefónica fusionó Coltel con su filial móvil local, aumentando su participación al 70%. Con los años, tras ampliaciones de capital para salvar obligaciones, la porción estatal se ajustó al 32,5% actual.
Esa participación del 32,5% ha significado para la Nación ser socio minoritario sin control sobre la operación (el control quedó en manos de Telefónica Movistar desde 2006). Los beneficios financieros para el Estado han sido modestos, con un “bajo retorno económico” según documentos oficiales.
Este bajo retorno motivó una política pública que recomienda desinvertir en empresas donde la Nación es accionista si no generan suficiente valor económico o social. En otras palabras, desde hace años existe la visión de que recursos públicos invertidos en el sector telecomunicaciones podrían rendir más si se usan en otras áreas prioritarias, dados los pobres dividendos recibidos.
Intentos de venta bajo Santos y Duque
Juan Manuel Santos (2010-2018) fue el primer mandatario en avanzar decididamente hacia la venta de la participación estatal en Movistar.
El interés formal surgió en 2017, cuando Coltel enfrentaba una delicada situación financiera por deudas con el fondo de pensiones Parapat y requería una inyección de capital cercana a 1.900 millones de euros.
Ante esa coyuntura, el gobierno Santos manifestó por primera vez la intención de “deshacerse del activo”. Se buscaba aliviar al Estado de nuevas erogaciones y, a la vez, obtener recursos frescos.
En 2018, Santos contrató un consorcio de bancos de inversión – BNP Paribas, Bank of America y Bancolombia – para valorar y estructurar la venta del 32,5% estatal.
La valoración de Coltel rondó los €2.130 millones, por lo que la Nación aspiraba a cerca de €700 millones por su parte (aproximadamente $2,3 billones de pesos de la época). El proceso de enajenación se diseñó en dos etapas conforme a la ley 226 de 1995: primero, una oferta preferencial a grupos especiales (empleados, pensionados y sindicatos de la empresa), y luego, de quedar saldos, una venta abierta al público general.
El resultado fue desalentador. La primera etapa (entre agosto y octubre de 2018) quedó desierta, sin que empleados u otros destinatarios especiales presentaran ofertas.
Con esto, se habilitaba pasar a la venta pública, pero nunca se concretó. No hubo interesados privados dispuestos a pagar lo esperado por una participación minoritaria que no otorgaba control.
Incluso se consideró la posibilidad de que Telefónica comprara ese 32,5% y se quedara con el 100% de Movistar, pero la multinacional española declinó aumentar su participación, mostrando desinterés en más inversión en Colombia.
Con el cambio de gobierno, la venta inconclusa pasó a manos de Iván Duque (2018-2022). En los primeros meses de Duque no hubo avances (más allá de declarar desierta la fase inicial heredada).
Sin embargo, la pandemia del COVID-19 y la consecuente crisis económica reavivaron el interés. En 2020, en plena emergencia, el gobierno Duque anunció que “relanzaría” el proceso de venta.
Amparado en el Decreto Legislativo 811 de 2020 – que facilitaba la venta de activos estatales para obtener liquidez en la emergencia – el Ministerio de Hacienda incluyó a Coltel como uno de los activos a desinvertir en el corto o mediano plazo.
De hecho, el Marco Fiscal de Mediano Plazo de esa época proyectaba privatizaciones por USD 12.000 millones en 2021 y otros USD 7.000 millones en 2022, dentro de las cuales se contaba la participación en Movistar.
Pese a la intención manifiesta, el segundo intento de venta tampoco prosperó durante el mandato de Duque. Las autoridades hacendarias señalaron que buscarían “una ventana de mercado adecuada” para intentar de nuevo, pero esa ventana no llegó o no se aprovechó antes del final del periodo.
El proceso iniciado por Santos venció en 2019 y no se renovó, por lo que cualquier esfuerzo requería comenzar desde cero. Al cierre del gobierno Duque, la Nación seguía siendo accionista de Movistar, evidenciando cierta inercia o prudencia excesiva ante la falta de un comprador claro.
Paradójicamente, durante esos años Telefónica España tampoco mejoró su posición en la región. La filial colombiana, si bien operativamente estable, seguía en un sector altamente competido.
Con Claro dominando más del 50% del mercado móvil local y Tigo en ascenso, Telefónica enfrentaba dificultades para crecer, agravadas por la devaluación del peso colombiano y otros factores regionales.
La venta parcial fallida reflejaba que el mercado no valoraba en alto una participación sin control, en un sector “castigado” por las bajas rentabilidades. Telefónica cambia de estrategia: Movistar Colombia en manos de Millicom (Tigo.
En un giro trascendental, Telefónica España decidió en 2023-2024 acelerar su retirada de varios mercados latinoamericanos. Bajo el mando de un nuevo presidente, Marc Murtra, el grupo intensificó la venta de activos en Hispanoamérica, alineado con una estrategia global de enfocarse en sus cuatro mercados principales.
En este contexto, Colombia dejó de ser prioritaria para Telefónica, abriendo la puerta a un movimiento que reconfiguraría la industria local. En julio de 2024 se hizo público el interés de Millicom International (multinacional luxemburguesa dueña de la marca Tigo) por adquirir las operaciones de Telefónica en Colombia y fusionar Movistar con Tigo.
Tras meses de negociaciones, en marzo de 2025 Telefónica y Millicom firmaron un acuerdo definitivo: la venta del 67,5% de Coltel (Movistar) a Millicom por USD 400 millones, pendiente de aprobaciones regulatorias.
La transacción contempla además una oferta paralela por el 32,5% restante, en manos del Estado colombiano (y algunos accionistas minoritarios), bajo las mismas condiciones económicaspactadas con Telefónica.
En otras palabras, Millicom ha manifestado su disposición de comprar también la parte del Gobierno por un monto proporcional – estimado en unos USD 200 millones por el 32,5% – para tomar control total de la nueva entidad fusionada.
De completarse, la operación crearía un operador con alrededor del 37% del mercado móvil colombiano, muy cerca del líder Claro (que tiene ~53%), cambiando el panorama competitivo.
Telefónica enmarcó esta venta dentro de su plan de reducción de exposición en Latinoamérica, y Millicom la presentó como una apuesta estratégica para fortalecer su presencia en Colombia.
No es la primera alianza de este tipo en la región: Telefónica ya había vendido filiales en Centroamérica a Millicom años atrás, y Millicom venía buscando consolidarse (por ejemplo, aumentando su participación en UNE Colombia, donde es socio de EPM).
Ahora, la eventual fusión Tigo-Movistar sigue la tendencia global de integraciones para sostener las altas inversiones en infraestructura y competir con gigantes como Claro.
No obstante, el cierre de la transacción en Colombia depende de condiciones cruciales: las autorizaciones del regulador (Superintendencia de Industria y Comercio) y, notablemente, acuerdos con el Ministerio de Hacienda de Colombia.
Esto último refleja que, para proceder, se requiere definir qué pasará con la participación estatal. De acuerdo con fuentes de Telefónica, Millicom está a la espera de la decisión del Gobierno colombiano sobre si vende o no sus acciones.
Incluso, el contrato de compraventa Telefónica-Millicom incluyó como condición llegar a acuerdos con la Nación (MinHacienda) antes de finiquitar el negocio. Es decir, el balón está en el campo del Gobierno Petro: puede aceptar la oferta y vender su 32,5%, o mantenerla y convertirse en socio minoritario de Millicom en la nueva Movistar-Tigo.
Colombia debate la venta de su participación en Movistar ante la fusión con Tigo
Desde que asumió en agosto de 2022, el gobierno de Gustavo Petro no había definido una postura clara sobre Coltel/Movistar. Petro, un líder de izquierda, históricamente se ha mostrado crítico de las privatizaciones y propenso a fortalecer el papel del Estado en sectores estratégicos.
Bajo esa filosofía, cabía esperar resistencia a vender un activo público. De hecho, en 2023 el Gobierno nacional cuestionó que la alcaldía de Medellín buscara privatizar la participación de EPM en Tigo-UNE, insinuando una preferencia por conservar la propiedad pública.
Sin embargo, la realidad fiscal y empresarial ha empujado a Petro a considerar lo impensable: desprenderse de “lo que le queda de Telecom”, como lo han señalado críticos, en referencia a esa porción del antiguo operador estatal
La situación fiscal del Gobierno Petro es precaria. A finales de 2024, el Congreso hundió la llamada ley de financiamiento o reforma tributaria complementaria, con la que el Ejecutivo buscaba recaudar $9,8 billones de pesos.
Como resultado, el Presupuesto General de 2025 quedó desfinanciado en unos $12 billones, incrementando el déficit fiscal.
Ante este “hueco” fiscal, el Ministerio de Hacienda comenzó a explorar fuentes alternativas de financiamiento. Una de ellas es justamente la venta de activos estatalesvaliosos pero no esenciales, como la participación en Movistar.
En este contexto, a finales de 2024 el gobierno Petro retomó la ruta de una posible enajenación. En agosto de 2024, la Dirección de Participaciones Estatales de MinHacienda presentó al Comité de Activos la necesidad de analizar una venta de Coltel.
Hacia diciembre, una vez conocido el acuerdo Telefónica-Millicom, el Ministerio de Hacienda suscribió un contrato con la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN) por 18.000 millones de pesos (unos USD 4,1 millones) para recibir asesoría técnica en la evaluación, estructuración e implementación del proceso.
Este contrato – revelado públicamente por un concejal opositor en Bogotá – contempla que la FDN determine el valor de mercado de las acciones estatales, proponga condiciones de venta, estructure la transacción y acompañe hasta su cierre.
En esencia, el Gobierno se está preparando técnicamente para vender, aunque oficialmente lo califica solo como una “posible” venta en estudio.
La contratación de la FDN no estuvo exenta de polémica. Daniel Briceño, concejal de Bogotá, acusó al Gobierno Petro de “incoherencia”, pues mientras desde la Presidencia se critica al gobierno local de Medellín por intentar privatizar Tigo, a la vez el Ministerio de Hacienda avanza en privatizar la parte estatal de Movistar.
Briceño subraya la contradicción entre el discurso anti-privatizador de Petro y esta movida que implicaría vender un activo estratégico.
Además, señaló que el contrato con FDN se firmó el 20 de diciembre de 2024, apenas un día después de que Tigo-UNE y Movistar presentaran formalmente la solicitud de fusión ante las autoridades, sugiriendo que la decisión gubernamental reaccionó al movimiento empresarial.
Incluso cuestionó el costo: pagar $18 mil millones en honorarios equivale a un 3,2% del valor estimado de la venta, porcentaje significativo que se resta del eventual ingreso neto.
Desde el Gobierno, la justificación oficial es que era necesario un asesor experto dado el tamaño e importancia de la operación. El Ministerio de Hacienda explicó que administra un portafolio de 39 empresas con participación estatal (directa o indirecta) y que cualquier desinversión requiere estudios técnicos rigurosos.
Respecto al caso Coltel, Hacienda reconoce explícitamente que el contrato con FDN se motiva en la “posible operación corporativa entre Telefónica y Millicom”, por lo cual urge ayuda para valorar la participación de la Nación en Coltel y, si es el caso, acompañar su venta. Es decir, el Gobierno se está cubriendo las espaldas técnicas para tomar una decisión informada.
A pesar de estos preparativos, hoy no hay una definición pública clara. Voceros oficiales han indicado que la decisión final dependerá de los análisis de los asesores y de las condiciones de mercado.
El presidente Petro no se ha pronunciado directamente sobre Movistar, y la nueva ministra de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (MinTIC) tampoco ha dado lineamientos públicos (quizá porque el tema, al ser accionario y fiscal, recae principalmente en Hacienda).
La impresión general es de inmovilidad calculada: el Gobierno Petro gana tiempo estudiando escenarios, mientras en la práctica pospone aceptar o rechazar la oferta de Millicom.
La necesidad de recursos vs. el inmovilismo estatal del Gobierno Petro
El dilema de fondo es político y económico. Por un lado, vender la participación en Movistar alinearía al Gobierno Petro con sus necesidades fiscales inmediatas.
Diversos analistas señalan que obtener del orden de USD 200 millones (cerca de $1 billón de pesos) sería un “ingreso extraordinario” nada despreciable, que daría oxígeno financiero en momentos de déficit creciente y dificultades para alcanzar las metas de recaudo tributario.
Con un déficit en aumento y limitadas opciones de endeudamiento barato, esa inyección de capital ayudaría a aliviar tensiones en el presupuesto 2025 y quizá financiar programas sociales sin recurrir a más deuda.
Además, desde la perspectiva empresarial, mantenerse como accionista minoritario en la compañía fusionada Tigo-Movistar podría ser poco ventajoso para la Nación. Históricamente, la participación estatal en Coltel ha reportado retornos marginales.
No hay indicios de que bajo el control de Millicom eso cambie drásticamente, al menos en el corto plazo. Es más, Millicom podría decidir reinvertir las utilidades en expansión de red, postergando dividendos para los accionistas minoritarios.
El Estado quedaría entonces “atrapado” en un negocio donde no tiene ni control ni rentabilidad significativa, contrario al principio de eficiencia del uso de recursos públicos. Vender ahora evitaría ese escenario y cristalizaría el valor de la participación en efectivo contante.
Por otro lado, no vender podría responder a consideraciones ideológicas y estratégicas. Para un gobierno que pregona la presencia del Estado en sectores clave, retirarse completamente de las telecomunicaciones podría percibirse como renunciar a cualquier influencia en un sector neurálgico de la economía digital moderna.
Aun con solo 32,5%, la Nación como accionista puede ejercer alguna voz (por ejemplo, a través de su delegado en la junta directiva de Movistar) en decisiones de conectividad, expansión rural o prestación del servicio universal.
Petro podría temer que una privatización total deje al Estado sin herramientas para orientar políticas en telecomunicaciones, confiando todo al mercado.
Este argumento, sin embargo, se contrarresta con el hecho de que existen órganos reguladores y políticas públicas que igualmente enmarcan al sector, y que la propiedad accionaria no es la única vía de incidencia. También pesa la consistencia política.
Petro ha criticado privatizaciones pasadas; por ejemplo, cuestionó la venta de ISAGEN (sector energético) en 2016 y ha defendido empresas públicas en otros campos. Vender la parte de Movistar podría abrirlo a críticas de su propio electorado por “entregar patrimonio público”.
En la otra orilla, mantener la participación expone al Gobierno a señalamientos de irracionalidad financiera, por desaprovechar una oferta concreta de dinero cuando las arcas lo necesitan. Cualquier decisión tendrá un costo político: o se tilda de privatizador incoherente con su discurso, o de dogmático que antepone la estatización aun a costa de las finanzas nacionales. Mientras tanto, la ventana para decidir no estará abierta indefinidamente.
Telefónica y Millicom esperan completar su fusión en 2025, y Millicom querría claridad sobre si contará con el 100% de las acciones o con el Estado como socio. Si el Gobierno demora mucho la definición, corre el riesgo de enfriar la transacción o forzar a Millicom a negociar condiciones distintas.
Cabe recordar que en el pasado la indecisión costó: en 2018 se esperaba recaudar ~$2,3 billones por la venta, cifra que hoy se redujo a casi la mitad en pesos constantes por la pérdida de valor de la empresa y la devaluación. La demora en desinvertir ha significado menos recursos potenciales para la Nación.
Participaciones estatales en telecomunicaciones: ¿un adiós definitivo?
La eventual salida del Estado de Movistar forma parte de un proceso más amplio de retiro del sector de telecomunicaciones que lleva décadas. Hoy, el Gobierno central casi no tiene participaciones en operadores de telecomunicaciones, aparte de Coltel.
No posee acciones en Claro (América Móvil) ni en Tigo-UNE directamente. Sin embargo, subsisten participaciones públicas a nivel regional: la más notable es la de Empresas Públicas de Medellín (EPM), que todavía controla 50% de UNE-Tigo.
Precisamente EPM – propiedad del municipio de Medellín – obtuvo autorización en 2023 para enajenar su 50%, y estima recibir al menos 1 billón de pesos en la transacción.
Al igual que la Nación en Movistar, EPM concluyó que su inversión en Tigo-UNE había perdido valor (su patrimonio se redujo de $358.000 millones a $236.000 millones en solo seis meses de 2024) y que vender es la mejor opción para no seguir perdiendo recursos.
En Bogotá, la empresa de telecomunicaciones local ETB aún es mayoritariamente del Distrito Capital (alrededor de 88% de las acciones), aunque con un historial de utilidades modestas y debates recurrentes sobre su posible venta.
Otras empresas municipales más pequeñas (Emcali Telecomunicaciones en Cali, Telebucaramanga, etc.) también permanecen en manos públicas.
En conjunto, el Estado colombiano ha ido reduciendo su rol como operador directo, cediendo espacio a inversionistas privados en busca de mayores eficiencias y capital.
La pregunta es si el gobierno Petro marcará el capítulo final de esta retirada en el nivel nacional, vendiendo la última gran participación estatal en una telco (Coltel-Movistar), o si por el contrario decidirá mantener un pie dentro de la nueva Movistar-Tigo.
El desenlace importará no solo por los recursos fiscales en juego, sino por el mensaje que envíe sobre el modelo económico que privilegia este gobierno.
En síntesis, la disyuntiva sobre Movistar pone al descubierto la tensión entre la necesidad urgente de dinero del gobierno Petro y su reticencia ideológica a privatizar.
Todos los caminos parecieran conducir a que vender el 32,5% es lo más sensato desde el punto de vista financiero y hasta empresarial: varios gobiernos lo han intentado, Telefónica ya se va del país, el comprador (Millicom) está dispuesto y el país enfrenta una apremiante crisis fiscal.
No aprovechar la oportunidad podría interpretarse como aferrarse a un activo por romanticismo estatista o simple indecisión. Máxime cuando incluso aliados políticos locales (Medellín) han optado por vender participaciones similares, aceptando la realidad de un sector de márgenes estrechos.
Sin embargo, el gobierno Petro también tiene una narrativa que cuidar. Si decide la venta, deberá justificar la como una medida excepcional para salvar las finanzas – casi un mal menor – y no como un cambio de postura sobre la propiedad estatal. Podría negociar condiciones que garanticen, por ejemplo, inversión en conectividad social o protección de empleos, mitigando críticas.
Si en cambio opta por quedarse “atrapado” en Tigo, tendrá que explicar cómo esa decisión sirve al interés público más que los recursos que habría obtenido; y asumir la responsabilidad de permanecer en un negocio donde el Estado será un actor pasivo.
Por ahora, la balanza no se ha inclinado públicamente. Las acciones están valoradas, los contratos de asesoría firmados y las cartas sobre la mesa.
El gobierno Petro está ante un hito definitorio: resolver si Colombia finalmente dará paso a la era post-Estatal en las telecomunicaciones – con Movistar convertida en una empresa 100% privada bajo Millicom – o si el Estado seguirá como socio silencioso en la nueva gigante Movistar-Tigo, apostando a que su permanencia valga más que USD 200 millones.
La decisión final, en cualquier caso, marcará un precedente importante sobre el papel del Estado en las empresas de telecomunicaciones en Colombia y enviará una señal clara a los mercados sobre la prioridad que este gobierno da a la sostenibilidad fiscal vs. la ideología económica.
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