Los indicadores del Plan Nacional de Desarrollo tienen que convertirse en compromisos innegociables del gobierno nacional, y en herramienta fundamental para medir la gestión de ministros y altos funcionarios, so pena de ser retirados de sus cargos. Esto, sumando a una eficiente y austera ejecución presupuestal, deberían ser métodos claros y precisos para la medición de una buena gestión administrativa pública, que genere responsabilidades y compromisos ciertos con los ciudadanos.
Luego de la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo, por cierto a pupitrazo limpio, queda por analizar el alcance gerencial del mismo con miras a tener un seguimiento transparente y responsable de los indicadores que fueron aprobados.
Analizo en esta ocasión los indicadores correspondientes a competitividad, agro y educación, en donde se ubican los siguientes sectores: Comercio, Industria y Turismo; Ciencia, Tecnología e Innovación; Tecnologías de Información y Comunicaciones; Infraestructura de Transporte; Minas y Energía; Agro; y Educación.
Sin demeritar la importancia de tantos temas fundamentales para Colombia, estos sectores se hacen de especial trascendencia para el desarrollo económico y social de un país, puesto que son los que fortalecen el capital humano, la generación de oportunidades de empleo y empresa, y la infraestructura de soporte para hacer realmente competitiva y sostenible cualquier economía. La mayor consecución de recursos económicos derivados, directa o indirectamente, de estos sectores son los que sustentarán toda la inversión en la mejora de todos los servicios públicos y sociales que presta el Estado.
Aquí, como en gran parte del Plan de Desarrollo, encontramos una serie de incumplimientos que vienen de tiempo atrás, metas poco ambiciosas y poco claras, proyectos abandonados y un articulado que no es coherente con las bases del plan. En particular, a manera de resumen de lo que se detalla a continuación, el Plan de Desarrollo que propuso el Gobierno Santos, evadiendo cualquier posibilidad de debate, se caracteriza por lo siguiente:
La mayoría de los incumplimientos del Plan de Desarrollo anterior deciden dejarse a un lado en el nuevo plan. En cifras: en los sectores objeto de análisis, de 305 indicadores propuestos quedaron pendientes de cumplimiento 161. De ellos, revisando los 15 indicadores que presentaban el mayor grado de incumplimiento, se evaluó qué ocurre con ellos en el nuevo plan. La conclusión es que absolutamente todos ellos se abandonan. Esto es, el gobierno Santos fracasó rotundamente. Y como le quedan grandes las metas, prefiere abandonarlas. Mediocridad sin límites.
El Plan de Desarrollo 2015-2018 está plagado de indicadores mal diseñados, que no brindan confianza a la ciudadanía sobre los mecanismos que llevan a su cumplimiento. Por ejemplo: se encuentra un indicador llamado “empresas innovadoras”, con línea base de 1.983 y meta de 2.700. ¿Alguien realmente piensa que en Colombia existen menos de 2 mil empresas innovadoras? ¿Qué entiende por innovación el diseñador de este indicador?
En por lo menos diez casos, se encuentran indicadores que tuvieron disminuciones en sus metas numéricas respecto al Plan anterior o las promesas de campaña. Por ejemplo: el candidato Santos prometió en campaña mejorar 4.000 escuelas rurales para que tuvieran acceso a internet, agua potable y vías. En el PND, el ahora presidente Santos, propone una meta de 1.000 escuelas rurales intervenidas.
De manera dramática, el Gobierno evade el compromiso al reducir significativamente el número de indicadores en el plan. En conjunto, los siete sectores analizados pasan de tener 343 indicadores (305 de ellos con meta), a 155 indicadores. Una reducción del 55%. Una demostración de un facilismo dañino para la mejora de calidad de vida de los colombianos, que esperan de sus gobernantes el mayor compromiso a todo nivel.
Finalmente, se olvidan sin justificación alguna metas relevantes para el desarrollo de largo plazo del país, como la inversión en investigación y la lucha contra la corrupción.
A continuación profundizamos sobre cada uno de estos aspectos.
1. Los incumplimientos que se arrastran del pasado
Entre los siete sectores que hacen parte de la revisión de esta investigación se tenían, en el Plan de Desarrollo 2011-2014, un total de 343 indicadores. De ellos, 305 tenían una meta propuesta y por tanto son sujetos de análisis. Llegaron a la meta propuesta 144 indicadores, lo que nos deja un nivel de incumplimiento absoluto del 53%. El líder en incumplimiento es el Sector Transporte, en el que 80% de los indicadores no llegó a la meta propuesta. Le siguen Minas y Energía con un 72% de incumplimiento; el sector Agropecuario, con el 68%; Ciencia, Tecnología e Innovación con un 58%; Educación y Comercio, Industria y Turismo igualan con el 39% de incumplimiento; y Tecnologías de la Información y la Comunicación con el 26%. Las cifras de los sectores con mayor incumplimiento son tan escandalosas que pareciera que el sector TIC no lo hizo mal, pero la realidad es que incumplir uno de cada cuatro indicadores es realmente deficiente.
Se destacan también algunos indicadores cuyo avance en el cuatrienio fue del 0% (cero por ciento):
Para el Sector Transporte e Infraestructura, por ejemplo, esto ocurrió en dos casos: nuevos kilómetros de red férrea en operación y desarrollo de gerencias de corredores logísticos.
Para Minas y Energía ocurrió para cuatro indicadores: nueva capacidad de almacenamiento estratégico de combustibles líquidos, nueva capacidad de transformación a 230 Kv. y a 500 Kv, y nuevos kilómetros en transmisión de líneas a 500 Kv.
El sector Agropecuario no presenta casos tan extremos, pero se destacan indicadores como los recursos del Certificado de Incentivo Forestal para establecimiento, con un logro de apenas el 28%, o las hectáreas con riego y drenaje del programa Desarrollo Rural con Equidad, con un logro del 27%.
Ciencia, Tecnología e Innovación presenta una situación similar al agro, sin incumplimientos absolutos, pero se destaca el número de beneficiarios del programa jóvenes investigadores e innovadores con un logro de apenas el 16% sobre lo propuesto.
El caso de Comercio, Industria y Turismo es, si se quiere, escandaloso. Este sector presentó tres indicadores con “avance” negativo: -44% en el porcentaje de crecimiento de la Inversión Extranjera Directa, -179% en el de crecimiento de las exportaciones de bienes no primarios, y -62% en el porcentaje de crecimiento de las exportaciones totales.
El sector educativo presenta igualmente casos escandalosos: los avances en porcentaje de docentes de tiempo completo con doctorado, porcentaje de estudiantes de educación superior financiados con crédito ICETEX, y porcentaje de municipios con oferta de educación superior, fue del 0%. Es decir, no se avanzó en importantes aspectos de educación superior durante el cuatrienio.
Finalmente, el indicador de menor porcentaje de cumplimiento para el sector TIC es el de puntos Vive Digital en operación, con un 56% de avance.
Otra discusión merecería el impacto real que este tipo de programas ha tenido en el desarrollo social y económico de las regiones colombianas, pero el gobierno no ha sido capaz de medirlo, y no lo sabremos por muchísimo tiempo más.
2. El abandono de las metas incumplidas en el nuevo Plan
En segunda instancia, y como una suerte de agravamiento a los incumplimientos del Plan del cuatrienio anterior, se analiza cómo estas metas incumplidas se abandonaron.
Para el caso del sector de Infraestructura de Transporte, el cuatrienio pasado se prometieron 1.154 kilómetros de nuevas vías férreas en operación, de las cuales se tuvo un logro del 0%. Pues bien, para este nuevo cuatrienio, la promesa es de 655 kilómetros nuevos (pasando de los 628 actuales a 1.283). Es decir, ni en ocho años se va a hacer lo que se prometió hacer en cuatro. Respecto al desarrollo de gerencias de corredores logísticos, este indicador simplemente se abandona: pasamos del 0% de cumplimiento en el cuatrienio pasado, a olvidar esta promesa en el nuevo cuatrienio.
El caso del sector de Minas y Energía el panorama no es muy diferente. Los tres indicadores para los cuales hubo avance del 0% en el cuatrienio anterior se abandonan para el Plan 2015-2018. Es decir, en materia de nueva capacidad de almacenamiento estratégico de combustibles líquidos, nueva capacidad de transformación a 230 Kv. y a 500 Kv, y nuevos kilómetros en transmisión de líneas a 500 Kv; lo que no se hizo en cuatro años, no se va a hacer en ocho.
Para el sector agro, simplemente se abandonan los indicadores con avance insuficiente, como son los desembolsos de Certificado de Incentivo Forestal para establecimiento, o las hectáreas con riego y drenaje del programa Desarrollo Rural con Equidad. Lo que vio difícil el Gobierno decidió dejarlo a un lado.
Para Ciencia, Tecnología e Innovación, el indicador con mayor nivel de incumplimiento en el cuatrienio anterior: número de beneficiarios del programa jóvenes investigadores e innovadores, se abandona. Esto parece indicar que uno de los programas más exitosos en materia de apropiación de ciencia, tecnología e innovación entre la población joven se abandonará. Es decir, en lugar de profundizar en programas que verdaderamente involucran a los jóvenes en el proceso de generación de conocimiento, el Gobierno va a invertir sus recursos en programas masivos sin tanto impacto, como el apoyo a niños y jóvenes en procesos de vocación tecnológica, para el que se propone llegar a 3 millones de personas a través de cartillas y anuncios comerciales.
El caso de Comercio, Industria y Turismo es otra muestra de la indolencia del Gobierno frente a su incumplimiento. Los tres indicadores que tuvieron avance negativo el cuatrienio anterior no dan luces para la recuperación. La meta en materia de Inversión Extranjera Directa es avanzar el 0%: pasar de USD$8.856 millones en 2014 a USD$8.856 millones en 2018. De otro lado, se olvidan las metas respecto a porcentaje de crecimiento de exportaciones totales y de bienes no primarios, lo cual no augura resultados posibles respecto a una eventual recuperación.
En materia de Educación, nos enfrentamos a un caso particularmente desesperanzador en materia de indicadores abandonados. Los tres indicadores con 0% de avance el cuatrienio pasado ni siquiera se mencionan, por lo que se supone un continuo estancamiento en materia de: porcentaje de docentes de tiempo completo con doctorado, porcentaje de estudiantes de educación superior financiados con crédito ICETEX, y porcentaje de municipios con oferta de educación superior. Más grave aún, es que este sector sólo propone en el documento de bases del Plan un pequeño total de 6 metas, y obvia el detalle que demanda el país sobre los indicadores de la estrategia de educación. Es decir, no se especifican metas intermedias o de producto en materia educativa. Y supuestamente la educación es pilar del PND. ¿Qué podemos esperar de los demás sectores?
Finalmente, el sector de Tecnologías de Información y Comunicaciones, abandona su meta de mayor incumplimiento de puntos Vive Digital en operación. Se hace énfasis ahora en una amplia inversión en Kioscos Vive Digital, aunque evaluaciones sobre el impacto que este tipo de dotaciones tengan sobre la apropiación de tecnologías en la población aún no se conocen.
3. Diseño errático y poco ambicioso con los nuevos indicadores
Ahora analizamos lo poco ambiciosas y poco claro de las nuevas metas para el Plan de Desarrollo 2015-2018.
En este caso se encuentran: inconsistencias de diversos tipos:
a) indicadores que miden más la gestión de las entidades que el efecto de un Plan de Desarrollo,
b) indicadores que no se tiene certeza de cómo medirlos,
y c) indicadores cuya línea base y meta son pírricos porque no reflejan la realidad colombiana:
En el primer grupo (indicadores de gestión de entidades pero no de políticas públicas) se destacan casos como las operaciones de empresas exportadoras beneficiarias de productos y servicios financieros de Bancoldex; empresas nacionales con negocios de exportaciones facilitados por Procolombia; empresas apoyadas en procesos de innovación por Colciencias; pruebas teórico-prácticas para obtención de licencias de conducción; operaciones de crédito en condiciones Finagro para la población rural y rural disperso. Si se sigue esta lógica, faltaría agregar temas secundarios tales como pagar los salarios de funcionarios públicos a tiempo, o pagar de manera cumplida el canon de arrendamiento de oficinas como indicadores estrella del nuevo Plan de Desarrollo del Gobierno Santos.
En el segundo grupo (indicadores de los que no se tiene certeza sobre su medición) se encuentran casos como: empresas productoras cinematográficas fortalecidas; ciudades con pacto por la innovación en ejecución; personas sensibilizadas en materia de ciencia, tecnología e innovación; servidores públicos capacitados para fortalecer la gestión en TIC; personas sensibilizadas en uso responsable de TIC; y familias participantes de intervenciones integrales para la inclusión social y productiva. La cuestión aquí es: ¿qué es una empresa fortalecida, qué es un pacto por la innovación, cuál es el alcance de una sensibilización o una capacitación?, ¿Podría Colciencias, por ejemplo, pagar un publirreportaje en un periódico de alta circulación nacional y decir que todos los lectores se sensibilizaron en materia de CTI? ¿Qué es una intervención integral para la inclusión social y productiva? Cumplir estos indicadores se hace sumamente fácil, por la falta de rigor y seriedad en su composición, y no aportan verdaderamento al crecimiento económico y social de Colombia.
En el tercer grupo encontramos los indicadores pírricos, tanto por su enunciado como por las cifras que el Gobierno propone en la línea base y la meta. Se encuentran tres casos emblemáticos: empresas innovadoras, con línea base de 1.983 y meta de 2.700; empresas que crecen por encima de la rentabilidad de su sector, con línea base de 960 y 1.500; hogares rurales con planes de negocio, cuya línea base es 53.718 y la meta es 70.000. Las preguntas que vienen a la mente son: ¿tiene Colombia menos de dos mil empresas innovadoras? ¿a qué definición de innovación se remite el Gobierno cuando nos plantea esto? ¿tiene Colombia menos de mil empresas que crecen por encima de la rentabilidad de su sector? ¿de dónde saca el Gobierno las cifras para hacer estas estimaciones? El caso de la rentabilidad de las empresas atenta contra el sentido común. Las empresas más grandes, que ponderan más en el cálculo del promedio, tienen niveles de rentabilidad menores que los emprendimientos pequeños, de alto riesgo, y de los que hay más en cantidad. Con esto, más de la mitad de las empresas deberían tener, en promedio, una rentabilidad por encima de su sector. No es menos extraño el caso de hogares rurales con planes de negocio. ¿Qué están entendiendo por plan de negocio? ¿Será que de los 1,8 millones de productores agropecuarios que tiene el país, apenas 53 mil tienen plan de negocio? ¿Si tienen crédito más de 600 mil, cómo hicieron para que un banco les desembolsara recursos sin un plan de negocio o de inversión?
4. Drástica disminución en cantidad de indicadores
El Gobierno Santos, tal vez motivado en una medida extrema de prepararse para más incumplimientos, decidió disminuir drásticamente el número de indicadores propuestos en los sectores objeto de análisis. Únicamente el sector de las TIC aumenta de 28 a 32 sus indicadores para el nuevo plan. El balance de los otros sectores es el siguiente: Comercio, Industria y Turismo pasa de 62 a 22 indicadores; Ciencia, Tecnología e Innovación pasa de 23 a 14 indicadores; Infraestructura y Transporte pasa de 31 a 25 indicadores; Minas y Energía pasa de 57 a 27 indicadores; y el Agro pasa de 72 a 29 indicadores. El caso más insultante lo presenta Educación, que pasa de 70 a 6 indicadores (sólo reportan las metas trazadoras). En conjunto, como ya se había mencionado, estos siete sectores pasan de tener 343 indicadores (305 de ellos con meta), a 155 indicadores, con una reducción del 55%.
5. Caídas en metas numéricas de los mismos indicadores
Una serie de indicadores tuvieron disminuciones en sus metas numéricas. Bien fuera respecto al Plan anterior o a las promesas del entonces candidato Santos. Es decir, el gobierno considera que estos indicadores no tienen derecho a ser mejorados en 4 años. Los casos más aberrantes se mencionan a continuación:
Nuevos cupos en educación técnica y tecnológica, parten de una base en 2013 de 159.000 y la meta a 2018 es de 150.000
Nuevos cupos en educación superior financiados con recursos públicos tienen una línea base en 2013 de 434.000 a 400.000
El programa del Gobierno de Subsidio al Aporte en Pensión y el Programa de Solidaridad con el Adulto Mayor denominado “Colombia Mayor”, no tiene un plan de aumentar cobertura en el nuevo PND, manteniendo el mismo número de afiliados en la línea base de 2013 versus la meta en 2018 que se encuentra en 1.845.026
Tampoco se observa que el Gobierno quiera aumentar el número de beneficiarios en el programa “Familias en Acción” y que fue concebido para contribuir a la reducción de la pobreza y mejoramiento de las condiciones de vida. Solo se ve un aumento del 1.12% en beneficiarios de este programa.
Apenas se observa un aumento del 3% en la meta del mejoramiento de vías pavimentadas (Kilómetros de pavimento nuevo) en vías primarias y por completo.
Se observa una reducción en las metas de cobertura de servicios públicos de energía eléctrica del casi 30%: se parte de una base de 81 mil hogares beneficiados en zonas no interconectadas y la meta en 2018 es llegar a 60 mil.
La meta a 2018 de universidades o programas acreditados de alta calidad, no tiene ninguna modificación respecto a la línea base: se mantiene en un 14%, un porcentaje bastante bajo para un Plan de Desarrollo cuyo pilar es la educación.
El candidato Santos prometió en campaña mejorar 4.000 escuelas rurales para que tuvieran acceso a internet, agua potable y vías. En el PND se tiene una meta de 1000 escuelas rurales intervenidas
El candidato Santos prometió en campaña incorporar 30.000 nuevos docentes para enseñar inglés. La meta que tiene PND, con Colombia “La Más Educada”, son 8.000 docentes formados en inglés a 2018.
El candidato Santos prometió en campaña mejorar la vivienda rural a 200.000 familias a través del Banco Agrario. El PND tiene como meta a 2018, entregar 75.000 soluciones de vivienda rural.
6. Desaparición múltiple de indicadores
Finalmente, un recuento de los indicadores que, sin motivo aparente, parecían importantes para el Plan anterior y desaparecen del nuevo:
Lucha contra la corrupción completamente olvidada en el articulado del PND 2014-2018
Desaparecen indicadores como la inversión en Investigación y Desarrollo en el nuevo PND.
No se observan beneficios tributarios para las empresas que fomenten la innovación y el conocimiento para la transformación productiva y social del país.
El Gobierno no cumplió con la meta para las familias campesinas beneficiadas con subsidio integral de tierras, meta que no fue incluida en el nuevo PND.
Desaparecen en el nuevo PND indicadores de ayuda social como atención a la población desplazada.
No se observan metas medibles relacionadas con programas de asistencia social que venían del anterior PND y en las que el Gobierno se comprometió en campaña.
Desaparecen los indicadores que tienen que ver con la cobertura y ampliación de cupos en el SENA.
Prometió en campaña otorgar computadores y tabletas a todos los estudiantes, y a entregarles computadores a 350.000 maestros. De esto, no se ve una meta en el PND.
-No se observan metas relacionadas con el programa del Gobierno del 1.200.000 viviendas de interés prioritario que prometió el candidato Santos en campaña y que venía con una meta en el anterior PND de 100.000 viviendas.
7. Temas trascendentales sin indicadores
Como si no fueran suficientes errores, quedan interrogantes sobre una gran cantidad de omisiones en indicadores de temas claves:
En el capítulo “Colombia equitativa y sin pobreza”, además de su pobreza en indicadores, solo ocho, no se ven indicadores para el subcapítulo de promoción del desarrollo económico en las regiones.
En el capítulo “Colombia en paz”, no se observan objetivos en cuanto a la garantía del Estado de ofrecer igualdad de oportunidades para el goce de derechos sociales fundamentales a población vulnerable.
El Gobierno pareciera que está enfocado en concentrar todos sus esfuerzos en el proceso de La Habana y no en enfocarse en programas sociales, traer los objetivos que incumplieron en el anterior plan o en desarrollar mejores estrategias para cumplir con los objetivos de Colombia, la más educada.
El Gobierno Nacional no está incluyendo metas ni objetivos en temas vitales como la educación inicial y el mejoramiento del talento humano en la enseñanza de la primera infancia y la gestión de la calidad de esta primera etapa. Tampoco se evidencian metas que estén relacionadas con la excelencia en los docentes, algo fundamental si se quiere llegar a una educación básica y media de alta calidad. En el sector rural, la educación está completamente abandonada por el Gobierno en el nuevo PND: ninguna meta que esté relacionada con el mejoramiento de la calidad y la alimentación para esta población; como tampoco se observan estrategias que vaya a desarrollar el Gobierno para combatir el analfabetismo.
En definitiva
Como conclusión, el Gobierno prefiere evadir la responsabilidad sobre indicadores serios que se incumplieron pero que representan metas superiores, y prefiere trazarse metas en función de la gestión de las entidades, o indicadores ambiguos que no se sabe cómo se miden y cómo se logran. Adicionalmente, se disminuyen en gran cantidad el número de indicadores, no como una forma de enfocarse sino de evadir responsabilidades con muchos sectores. Es una forma fácil de adelantarse a una gestión deficiente y sin embargo, presentar resultados positivos en 2018. Las omisiones son múltiples y sin explicación en temas fundamentales para el desarrollo económico y social del país.
.ial del paales para el desarrollo econterrogantes sobre una gran cantidad de omisiones en indicadores de temas claves:
Adicionalmente, no existe ninguna responsabilidad expresa por el incumplimiento de los indicadores, que deberían darse con metas parciales año a año. Ningún ministro o alto funcionario del gobierno respondería con su cargo por el incumplimiento de las metas establecidas, tal como sucedería en cualquier empresa privada competente. Esa falta de rigurosidad en el ejercicio de indicadores hace que sus cumplimientos sean pobres, y los irresponsables permanezcan en sus puestos basados en el amiguismo y en la repartición burocrática del momento. ¿Les suena la frase “buen gobierno”? El gobierno Santos la olvidó.
Senador de la República
@AlfredoRamosM